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疫情事件:从跨国公司全球价值链效率转向国家供应链安全

2个月前 ( 09-12 ) 123 0条评论

引子

三十多年的全球化是跨国公司主导的进程,旨在提高世界范围内的资源配置效率。新型冠状病毒肺炎疫情暴发后,各国关闭国门,导致全球价值链体系突然断裂。中国已经深深嵌入全球化分工的链条,因此,其他国家采取的限制贸易等措施,对中国的内外资企业造成了巨大冲击。美国早已构建了经济安全体系,制定了国家供应链安全战略。中国应当借鉴经验,建立独立完整的供应链安全系统。

历史上重大的公共卫生事件包括1918年西班牙流感、2001年口蹄疫(FMD)、2001年炭疽攻击、2003年严重急性呼吸综合征(SARS)等。自2005年《国际卫生条例》颁布以来,共有六次事件被列为“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern,PHEIC):2009年4月至2010年8月墨西哥的甲型H1N1流感病毒疫情、2014年巴基斯坦和阿富汗的野生型脊髓灰质炎病毒疫情、2014年8月至2016年3月的西非埃博拉疫情、2016年2月至2016年11月的巴西寨卡病毒疫情、2018年刚果(金)埃博拉疫情和2020年新型冠状病毒肺炎疫情(以下简称“新冠疫情”)。回顾前五次PHEIC,其造成的直接和次生灾害都体现在一定范围和一段时间内,总体可控。但本次新冠疫情造成的直接和间接、现实和潜在的影响和危害,都史无前例。

中国是全球供应链的制造中心。在这次疫情中,无论中国作为零部件提供基地,例如在汽车、电器、电子、医疗等行业,还是作为全球组装和市场中心,例如在航空、汽车、电子信息、医药、石油化工、矿产品、化妆品、农产品等行业,相关产业都会受到严重冲击。笔者于2020年2月10日至15日,对国内52家外商投资企业进行了问卷调查。调查结果显示:受疫情影响极其严重的企业占比为27%,一般严重的企业占比为63%,只有10%的企业表示未受影响。

尽管中国适时推出了一系列促进复工复产的政策,效果显著,但由于制造业上下游联动、制造业和服务业交融、国内外一体化合作、全球分工体系高度细化等问题,许多企业难以完全恢复产能。例如,空客公司天津工厂虽然完全复工,但由于无法进口零部件,一直处于完全停产的状态,可谓复工不复产。

随着疫情在世界范围内暴发,越来越多的国家进入紧急状态,从采用的单向限制性手段逐渐转向双向、多边的严格管制措施,这直接导致急需的国际医疗物资供应和生产体系断裂,一些生活和生产物资断供,一系列生产要素的自由流动被阻断。世界经济从20世纪90年代开启的以跨国公司为主导的全球价值链效率导向型投资,突然转向以国家供应链安全为目标的国家战略。

2020年2月25日,美国白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)指出,新冠疫情使美国意识到其存在过度依赖外国产业链和供应链的问题。2020年3月13日,美国总统宣布实施《紧急状态法案》,提出一切物质保障必须服从美国优先的目标,关键产业链必须全部搬回美国。3月18日,美国总统宣布启动《国防生产方案》,扩大个人防护设备、呼吸机等防疫物资的国内生产。美国白宫首席经济顾问拉里·库德洛(Larry Kudlow)于4月9日提议,政府对美国企业从中国迁回美国的所有支出进行100%直接费用化,包括厂房、设备、知识产权、基建、装修等成本,以吸引在中国的美国企业回流。未来,中美经济面临加速脱钩的风险。

中国作为全球货物贸易第一大国和服务贸易第二大国,已深度融入全球产业链和供应链体系。中国的制造业总产值占世界的35%左右,是很多跨国公司全球供应链的重要环节。在疫情中世界各国封锁自闭,给20世纪90年代以来跨国公司主导的国际分工体系敲响警钟。确保国内供应链的完整和安全,成为中国最为紧迫和优先的任务。

供应链安全问题的文献综述

在经济全球化进程中,产业供应链在全球范围内不断延伸,在不断提高效率的同时面临着较高的风险。供应链安全问题成为学界普遍关注的焦点。

(一)供应链安全、脆弱性和风险

目前学界对供应链安全缺乏统一的定义。国际标准化组织在2007年的报告中将供应链安全定义为“对供应链遭受损害或破坏的抵抗力”。威廉等指出供应链安全管理是运用政策、程序和技术等来保护供应链资产免遭盗窃、破坏或恐怖主义威胁。

供应链脆弱性是供应链安全问题中的重要概念。斯文森将其定义为,供应链受到内部风险和外部风险影响而产生的严重功能障碍。克里斯多夫和佩克将其定义为供应链易受外界严重干扰而发生不利影响的性质。宁钟则认为供应链脆弱性是指供应链内部和外部风险可能对供应链造成的破坏性。

克雷恩多佛和萨阿德将供应链风险分为两类:一是一般性供求协调方面的风险;二是造成重大供应链中断的风险,并将中断风险分为重要设备故障等运营风险,以及由自然灾害、恐怖主义活动、政局动荡、疾病暴发等外部因素导致的风险。瓦格纳和博德将供应链风险分为供给风险、需求风险等内部风险,以及基础设施风险、监管风险和灾难性风险等外部风险。

近年来,外部风险对供应链的影响呈上升趋势,主要有两方面原因。第一,在供应链发展趋势上,全球化采购、非核心业务外包、单源供应和精益供应、库存精细化管理、集中生产与分销等趋势的发展,在空间上拉长了供应链,使得企业需要面对更多的外部风险。第二,外界环境要素扰动不断加剧。自然灾害、恐怖主义、战争、流行病、计算机病毒、经济波动等,使供应链更加脆弱,故供应链中断的概率上升。

关于外部风险对供应链影响的研究逐渐增加。在人为灾害和意外事件的影响方面,伦辛分析了造成供应链中断的重大历史事件并总结了经验教训。谢菲研究发现美国“9·11”事件发生后,由于国际运输中断导致海外零部件断供,福特、丰田等汽车制造商的多个车型被迫停产。曼纳斯指出2009年猪流感暴发之际,政府关闭边界以防止病毒传播,阻碍了货物流动,导致企业出现进口原料不足的情况。刘璠和刘家国指出2018年4月,美国发布了对中兴通讯的芯片出口禁令,造成中兴零部件断供。在自然灾害的影响方面,刘彦平指出1999年台湾大地震造成多家公司面临计算机内存芯片断供风险。崇维莱万指出2011年泰国洪水对相关行业造成的冲击迅速传递到全球供应链的其他节点,例如,本田公司由于零部件短缺被迫停止或减缓其全球生产。卡瓦略等研究发现在2011年日本大地震中,灾难区域的企业在受到负面冲击后,通过供应链进一步将冲击传递给非灾难区域的业务伙伴。曹细玉和覃艳华指出,突发事件可能使市场需求发生巨变、破坏运输系统或生产系统,造成供应链断裂。

(二)供应链风险管理

随着供应链面临的风险提高,加强供应链安全和风险管理成为越来越重要的问题。宁钟提出包括理念、原则和流程(philosophy-principle-process)的“3P”管理原则。其中,理念指增强风险意识;原则指设计和构建供应链时应当遵循相应原则,如考虑和评估风险、提高供应链的透明性、加强组织成员间沟通等;流程主要包括风险识别、风险评估、供应链可靠性管理和协调、事后总结。汤姆林将风险防范措施主要分为事前预防与事后应急两大类。事前预防措施主要有设定安全库存、多源供应、考虑中断情况的供应链网络设计、与供应链其他成员加强合作等,事后应急措施包括使用后备供应源、进行需求管理等。

相比传统的供应链风险管理,供应链弹性是指供应链系统在中断后,快速恢复或达到更好状态的能力,强调比竞争对手做更充分的准备、更快反应以及拥有更快恢复的能力,是企业获取持续竞争优势的关键。因此,供应链弹性逐步成为供应链风险管理领域的重要议题。

在提高供应链弹性方面,克里斯多夫和佩克指出应从四方面构建具有弹性的供应链:一是包括供应链共识、管理策略、设计原则的供应链工程;二是包括供应链职能和联合规划的供应链协作;三是包括货物流转速度、供应链透明度的供应链敏捷性;四是供应链风险管理文化。布劳恩施德尔和苏雷什指出敏捷性对加强供应链弹性具有重要作用,主要包括信息共享和内部交流、应对突发事件的快速反应和供应链快速重构等要素。于特纳和马兰指出影响供应链弹性能力的因素包括供应链的灵活性、速度、可视性和协作能力。乔普拉和索迪指出需求的可视化程度具有重要作用。李彬和季建华设计了应对供应中断风险的多种供应链运作模式,如多源供应模式、战略库存模式、应急期权模式、后备供应模式、柔性供应链模式等。

(三)政府与供应链安全

部分文献强调了各国政府及政企合作在防范供应链外部风险中的作用。克洛斯和麦加雷尔建议提高企业对供应链安全重要性的认识、加强政企合作以制定最优应对策略,并且加大关于全球供应链风险和管理方法的研究等,从而维护供应链安全。沙尔玛和瓦森特强调在制定供应链安全相关策略时应当注重政府的角色,例如,加强信息系统等相关安全基础设施的构建。叶和亚伯分析了自然灾害风险给供应链带来的安全冲击,并指出政府应当帮助企业制订风险应对策略,包括事前的风险预防和事后的应对策略。

(四)国际经验

主要发达国家高度重视国家供应链安全,制定了相关国家战略。美国政府率先成立供应链竞争力委员会,2012年提出《全球供应链安全国家战略》;2017年公布《美国国家安全战略》,提出应保卫国防工业供应链、建立富有弹性的供应链、保证供应链的完整性等;2017年还公布了《保护战略矿产品安全和可靠供应的联邦战略》。2005年欧盟制定了《欧盟海关安全计划》,为能按照欧盟要求保证其供应链安全的全球可靠供应商提供认证及海关程序便利,以保卫全球供应链安全。英国2014年发布名为《加强英国供应链》的报告,2016年公布《供应链计划指南》。2012年日本和美国发布《美日全球供应链联合声明》,提出迫切需要更好地应对人为和自然的破坏对全球供应链的影响。

国际组织对全球供应链安全的重视程度不断提高。2014年,联合国经济和社会理事会发布《物流与供应链风险管理》这一专题报告。同年,经济合作与发展组织和国际运输组织发布名为《提高供应链的弹性:对挑战和战略的回顾》的报告。2017年,世界海关组织第18次“全球贸易安全与便利标准框架”工作组会议提出加强供应链安全的应对措施。

此外,在关键产业供应链方面,倪光南和陈晓桦等借鉴美国、欧盟和俄罗斯等国家在信息与通信技术(ICT)供应链安全管理方面的经验,建议中国从国家战略层面加强ICT供应链安全管理,将ICT供应链评估纳入网络安全审查范畴、制定关于ICT供应链安全评估的法规、建立ICT供应链安全评估程序等。

(五)现有文献的局限性

现有文献为本文提供了有益参考,但存在一定的局限性。在研究主体上,现有文献大多从企业管理角度进行研究,缺乏国家战略层面的研究,也缺乏针对中国供应链安全的深入研究。关于中国供应链的脆弱性评估和风险识别,突发事件对中国和全球供应链的影响,如何加强对关键产业供应链的保护,如何权衡供应链安全和效率,如何制定提升中国供应链安全的国家战略,如何参与全球供应链风险治理体系等,都是亟待研究的重要问题。

在研究范围上,缺乏对全国和全球范围内供应链网络的研究。目前的研究大多分析单个企业发生中断的情况,对单一链状进行局部研究,鲜有文献涉及突发事件对全国不同产业供应链的差异化影响、对全球多级多节点供应链网络中多个国家和多层实体的影响等。

在研究对象上,现有文献对与供需直接相关的供应链内部风险的研究较多,但对外部风险,特别是对重大突发公共卫生事件造成的供应链中断的研究较少。突发事件对全球供应链的影响及其传导机制,以及在应对突发公共卫生事件时如何防控疫情同时减小对供应链的冲击等问题,都需要更深入的研究。

疫情事件:从跨国公司全球价值链效率转向国家供应链安全

跨国公司主导的全球价值链效率导向

20世纪90年代以来,伴随信息技术革命、管理理念变革和发展中国家的自由化政策,国际产品和服务提供逐步由产业间分工转向产业内分工,并最终演变为不断深化的全球价值链分工。全球化成为世界经济的主旋律,融入全球化进程成为各国经济发展的题中之义。根据世界银行的世界发展指数(WDI),2018年所有经济体平均贸易依存度(进出口贸易总额与国内生产总值之比)较1990年增长28.7%,达到94.8%,其中有37.8%的经济体增幅超过50%,20.1%的经济体超过80%,13.3%的经济体达到100%。

跨国公司,特别是大型跨国公司,是推动全球价值链分工的主体。全球贸易的80%是通过跨国公司予以实现,其中跨国公司开展的内部交易占比33.2%,引导的非股权经营模式占比12.6%,参与的一般市场交易占比33.2%。跨国公司的贡献主要来自大型跨国公司。《2014年世界投资报告》对全球1.36亿家企业股权关系的深度分析发现,全球所有跨国公司中,总数仅占2%的大型跨国公司(海外分支机构超过20家)占全球跨国公司总附加值的份额高达80%。

中国作为全球第二大国际直接投资流入国和来源国,是全球价值链分工中不可或缺的一环,中国经济腾飞是推动全球价值链分工的关键因素。在全球价值链中,中国占全球产出的份额明显增加,从2000年的行业平均值6%增长至2017年的行业平均值33%,其中,玻璃、水泥和陶瓷行业从15%增至48%,纺织品和服装行业从17%增至48%,电力机械行业从11%增至47%,基础金属行业从14%增至44%,计算机和电子行业从7%增至41%。

中国和大型跨国公司推动全球价值链分工,均依赖全球范围内可转移、可复制的无形资产与不可流动的有形资产的结合。对跨国公司而言,依托掌握的无形技术整合全球有形资产,提升了自身供应链和全球价值链效率,拉开了与国内其他企业在规模和竞争力上的差距。对于以中国为代表的发展中国家而言,跨国公司带来的无形技术,唤醒了沉睡中的有形资产,促使国内先进产业从无到有、从有到大、从大到强,以至于跨越发达国家几百年的技术积累,经过几十年的发展,便可在通信、电子、大数据、物联网、基因工程等前沿技术领域与发达国家同台竞争。跨国公司和中国等发展中国家的互利共赢,促进了全球价值链进一步分工,形成了不断向前推进的正循环。

然而,近年来,这种互利模式正在发生微妙的变化。技术方面,5G技术、大数据、物联网等前沿领域的突破性进展,在促进价值链分工的同时,也因超越国际规则的建构,削弱了大型跨国公司和主权国家对最终产品安全的控制能力。对于全球价值链分工高度细化的数字化产品而言,最细微部件的小漏洞便可完全冲破整条价值链整个行业的安全防线,而当前的国际规制未能提供跨国公司和主权国家监控全球价值链上所有部件质量的工具。2014年全球大型网络解决方案供应商思科的詹姆(Juniper)网络设备的重大安全漏洞便是典型事例。此漏洞来自设备使用的第三方通信协议,该协议对于詹姆网络设备的供应链而言属于几乎不具有增值性的边缘要素。在国际规制不完整的情况下,最终产品的绝对安全和价值链的最高效率不可兼得。

政策方面,为在科技领域占据主导地位,世界主要经济体竞相采取竞争性或对抗性的产业政策,一定程度上恶化了全球价值链分工所需的国家间政策协调。2018年,根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)的全球产业政策调查,在过去五年间,至少84个国家实施了产业发展战略,其经济总量占全球的90%。虽然多数产业政策的目的在于推动关键产业发展、经济增长和就业,个体目标的实现也有利于整体繁荣,但各国从各自利益出发实施的产业政策,不可避免地会形成国家间产业政策博弈,增加跨国公司在全球经营的政策不确定性,甚至形成政策性壁垒。

民意方面,跨国公司主导的全球价值链分工,加剧了国家之间和一国内部不同群体之间的收入和地位不平等,并对很多文明形成了巨大冲击,致使反全球化声浪渐起。英国脱欧、法国黄背心运动、美国左派势力反弹,以及极端组织“伊斯兰国”兴起等现象,均在不同程度上反映了部分群体对全球化的不满。

2018年以来发生的两起重大事件加剧了以上三方面变化对全球价值链分工的负面影响。一是美国特朗普政府从“美国优先”的角度发起的中美贸易摩擦。中美贸易摩擦短期抬高了跨国公司全球布局价值链的交易成本,破坏了跨国公司对中美经贸良性稳定互动的预期,提升了跨国公司对中美价值链脱钩的担忧,增加了跨国公司追求全球价值链效率的风险。二是当前在全球扩散的新冠疫情。一方面,疫情严重的国家被迫停工停产,已在一定程度上破坏了全球价值链分工的基础。另一方面,零部件来源过度集中引起零部件供给不足,已促使部分跨国公司出台零部件来源分散化预案,部分主权国家也可能出台法律法规或行政举措,限制本国跨国公司的海外经营程度,以保证部分国内产品的供应安全。由于这些影响,跨国公司和主权国家可能在未来弱化对价值链效率的追求,转而就自身产品供应安全展开全球博弈。

疫情与供应链安全:基于跨国公司的调查

新冠疫情凸显了供应链安全问题的迫切性。本部分基于2020年2月中旬对跨国公司的问卷调查,从供应链安全的视角展开分析。本次调查共获得52份有效样本,调查内容包括五个方面,分别是企业的基本信息、产品信息、受疫情影响情况、主要困难与未来考虑、企业的建议。

在调查对象的行业分布上,制造业企业占多数,占比达73%,服务业和第一产业分别占21%和6%。受调查企业在规模分布上相对均匀,小型、中型和大型企业占比分别为40%、25%和35%(见图1)。在国内市场中竞争地位为“强”“中”“弱”的受调查企业占比分别为48%、11%和31%。因此,总体来看,本次调查结果能够综合反映当前疫情下的企业状况。

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图1 受调查企业的行业和规模 数据来源:作者根据企业调查数据整理。

新冠疫情在全球快速扩散,叠加全球经济增长放缓、中美贸易冲突压力持续等多重因素,企业生产经营受到巨大影响。

从企业的直观感受看,疫情对企业的影响普遍较为严重。其中,受疫情影响“极其严重”的企业占比为27%,“一般严重”的企业占比为63%,仅有10%的企业表示未受影响。上述影响直接体现在企业的复工复产上。尽管各地政府积极出台各类措施推动企业复工复产,仍有38.5%的受调查企业生产能力恢复比例不足春节前的50%,表明企业的复工复产面临现实障碍。

在疫情持续产生影响的背景下,供应链安全成为焦点问题。供应链上的任何一环面临的危机都将传导到链条中的其他位置上,即供应链的任何一环都难以独善其身。在受调查企业中,约96%的企业与其他企业存在着上下游关联。具体而言,上下游关联企业同时涉及国外企业、本地区企业和国内其他地区企业的占比达到55.77%,涉及本地区企业和国内其他地区企业的占比为23.08%,涉及国外企业和国内其他地区企业的占比为7.69%,仅关联一类企业的占比不足10%(见表1)。由此可见,企业的生产绝不是孤立的,其生产经营的正常运行有赖于其他企业的顺利运转。正因如此,供应链断裂给一家企业带来的影响将在上下游链条上成倍扩大,进而直接威胁供应链安全,甚至影响国家经济的长远发展。

表1 受调查企业上下游关联企业情况

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数据来源:作者根据企业调查数据整理。

企业在疫情影响下出现供应链断裂的情况不可忽视。疫情期间,高达三分之二的受调查企业面临着供应链断裂的难题,其主要影响因素包括疫情控制、上下游短缺及人力因素(见表2)。由于企业间相互关联和依赖,一家企业供应链断裂的背后,可能有数家甚至更多企业面临同样的情况。同时,其上下游关联企业也会面临上述障碍,复工复产受到不同程度的影响。危机沿着供应链传导到链条上的其他企业,从而将每个企业面临的困难放大,导致供应链安全问题的堆积。

表2 受调查企业供应链断裂原因

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数据来源:作者根据企业调查数据整理。

随着新冠疫情在全球范围内加速扩散,企业不仅面临供应链稳定与安全方面的担忧,还面临越来越严重的需求缺失问题。在受调查企业中,约56%的企业同时面向国内市场和出口市场,42%的企业仅面向国内市场,2%的企业仅出口(见图2)。可以预见,来自国内外市场需求的冲击将加剧企业在疫情下面临的危机,在未来一段时间内企业将持续受到不同方面因素的叠加影响。


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图2 受调查企业的主要市场 数据来源:作者根据企业调查数据整理。

总体上看当前企业面临多方面的困难。在本次调查中,半数以上的企业至少提及两个主要困难。企业提及最多的是成本问题;其次是物流、人力技术、现金流、市场等(见图3)。对此,受调查企业提出了相应的具体建议。一方面,企业提及最多的是金融财政支持,包括减免房屋租赁费、减税、给予资金支持和低息贷款、财政补贴等;另一方面,在推动复工复产上,企业建议放开管控、简化审批程序、扶持产业链上重要中小企业的复工复产、恢复运输与物流、促进外地人员复工等,以促进供应链上下游企业有效复工复产,保障供应链的正常运转。


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图3 受调查企业的主要困难 数据来源:作者根据企业调查数据整理。

在更广泛的意义上,本次疫情提供了一个重新审视全球供应关系的机会。事实上,近年来中美贸易摩擦升温、美欧发达国家实施再工业化战略以及单边主义和贸易保护主义抬头等因素,都在加速构筑全球供应链布局的新壁垒,促使各国及跨国企业思考全球供应链的重构问题。新冠疫情凸显了该问题的紧迫性。

出于供应链安全的需要,一些国家会敦促部分海外企业加速分散供应链,以减轻对中国生产的依赖。然而,中国的经济体量和供应链调整的复杂性两方面因素将限制企业未来的调整。一方面,中国凭借庞大的经济体量、市场规模以及在全球供应链网络中的枢纽地位,在全球制造业与全球市场中扮演着关键角色,短时间内难以被其他经济体替代;另一方面,全球供应链中复杂的分工生产关系经历了长期磨合与调整,具有很强的路径依赖性,企业之间的生产关系难以轻易分割,全球供应链替代成本较高。

尽管如此,中国仍须在供应链调整与安全方面保持高度警惕。鉴于新冠疫情的规模和扩散速度,建立足以应对危机的强大供应链极具挑战性,如何最小化危机带来的风险与不确定性成为更现实的选择。在正常情况下,各种生产材料可以在全球范围内自由流动,大多数公司可以在世界各地以最低的成本采购、生产和分销产品。然而,疫情阻断了要素自由流动,凸显了生产材料来源过于集中带来的风险。为保证产业供应链安全,需要一种新的供应链设计与调整方式,使企业在面临突发危机时能够迅速重新配置与调整供应链,保证供应链的平稳运行。

与其他新兴市场国家相比,中国在原材料供应、资本品完备、劳动力素质、技术水平、规模经济和产业聚集等方面具有明显优势。充分利用综合优势,构建安全稳定的供应链网络,是中国未来经济与产业发展的大趋势。在此过程中,需要充分发挥跨国公司在提高经济效率与加强供应链安全方面的重要作用,在推动跨国公司在中国开展生产经营的同时,积极促进其供应链管理能力的本土化,提高保障本国供应链安全的能力。

美国的国家安全体系与保障措施

纵观历史,突发性事件经常发生。美国作为经济大国,独立的安全保障一直是其优先任务。美国既构建了国家安全保障体系,还特别制定了供应链安全战略。

(一)国家安全保障体系

在第一次世界大战、第二次世界大战中,美国逐步建立了应对各种危机的安全保障体系。随着国际局势的发展和各种自然灾害的发生,该体系不断发展完善。美国国土安全局《国家突发事件管理体系》(2004)明确,“突发事件”主要包括“公共卫生与医疗紧急事态”,洪水、地震、飓风等自然灾害,以及恐怖主义袭击、战争等人为原因引发的需要紧急应对的情境。“突发事件”威胁公众生命健康,冲击公共秩序,同时也给国家造成巨大的经济损失并可能引发潜在的外交纠纷,与国家政治经济安全和海外利益息息相关。针对“突发事件”的安全保障体系构建属于国家安全战略管理的范畴。

有鉴于此,美国于1979年设立联邦紧急事务管理署(FEMA)。根据《罗伯特·斯塔福德救灾和紧急援助法案》(1988),FEMA享有负责协调政府范围内救援工作的权限,此后经长期完善形成目前的灾害发生前、中、后期的一体化应对机制。2003年3月,FEMA成为美国国土安全部(DHS)的一部分。

2006年10月,美国通过《卡特里娜飓风后紧急改革法案》,对FEMA进行了重大重组并扩充其实质性权力。2013年1月,美国通过《“桑迪”灾后恢复改善法案》及《救灾拨款法案》,授权FEMA对联邦灾害援助的方式进行若干重大调整,范围涉及联邦交通管理局与FEMA之间的公共交通基础设施协调、救灾基金报告、社区灾害贷款、与灾害有关的国家战略等若干领域。

美国应对突发事件的安全体系和保障措施具有如下特点:DHS/FEMA通过行政网络体系形成全方位的突发事件应对机制;职能范围覆盖突发事件预防及应对的整个周期;整合政府、社会和市场力量,以合力应对突发事件;拥有完善的社区和家庭复原方案;重视应对突发事件的国际合作和国内战略。

在本次疫情中,FEMA与美国卫生及公共服务部(HHS)联合成立供应链稳定工作组,以确保个人防护设备(PPE)、呼吸机和其他重要资源的供应。

工作组主要采取四个方面的策略。第一,保持(Preservation),通过产品清洁和回收技术,延长PPE和其他资源的使用寿命,提高医疗资源使用效率。第二,加速(Acceleration),通过延长制造商工作时间来加快关键资源的生产。FEMA向医疗设备和物资供应商发出报价请求以加快采购速度,加快关键物资从全球市场向美国各地医疗分销商的转移速度,要求通用电气、菲利普、美敦力、汉密尔顿等公司生产呼吸机。第三,扩张(Expansion),制造商通过增加机械设备来提高生产能力、重新组装装配线以生产新产品,工作组将自愿提供过剩原材料、劳动力和生产能力的公司与专业的医疗设备供应商进行匹配。第四,分配(Allocation),工作组与主要分销商合作,通过医疗资源的商业供应链数据,合理有效地将关键资源分配至最需要的地方。

疫情事件:从跨国公司全球价值链效率转向国家供应链安全

(二)美国供应链安全新战略

全球供应链系统对美国的经济和安全至关重要。2012年,美国发布《全球供应链安全国家战略》,将供应链安全提升为国家战略。其中,国防领域是重点领域,其供应链安全战略可以为其他领域提供经验借鉴。美国国防后勤局(DLA)2019年4月修订《国防后勤局战略规划2018-2026》,2019年7月发布《供应链安全战略》(以下简称《战略》),以指导DLA的供应链安全实践。

1. 美国全球供应链安全国家战略的主要目标

美国通过《全球供应链安全国家战略》的制定和实施来加强全球供应链安全,保障美国的经济繁荣。主要包括两个目标。第一,实现商品的高效和安全运输,保障供应链免受不正当利用。具体而言,及早了解并解决全球供应链中的各种威胁,提高供应链基础设施现代化水平,加强交通工具和信息资产安全,以充分发展贸易,促进供应链中的合法贸易。第二,加强供应链弹性,即建立能够承受意外冲击并从中断中迅速恢复的全球供应链系统。

2.体系架构和战略重点

DLA的供应链遍布全球,主要包括原材料和产品的供应、分发和处理等环节。DLA对全球供应链的管理主要包括物资的采购、补给、存储和分发等关键职能。同时,业务流程和系统、原材料和产品分发中心、供应商网络、后勤支持、安全机制等因素,共同保障供应链的正常运转。在DLA的全球供应链体系中,每个环节以及其支撑流程和系统往往面临诸多威胁和挑战,如地缘冲突和政局动荡、网络攻击、假冒伪劣产品、数据安全问题、供应商来源单一、供应商网络缺乏可视性、对外国依赖度较高、自然灾害或突发事件等。

《战略》提出了供应链安全体系架构,包括五个重要组成部分。第一,识别供应链中的威胁和漏洞,按照风险程度划分优先级。通过建立一个全面的、可重复的、持续性的流程,识别供应链风险并划分优先级。第二,制定进攻型的风险解决方案。在确定供应链安全威胁之后,DLA应主动采取进攻手段予以应对。第三,制定防御型的风险解决方案。通过业务决策分析、供应商网络映射等防御手段填补漏洞。第四,加强供应链弹性,使其从中断中迅速恢复。第五,采取监测和报告、保护和防御等手段规避风险。DLA应在其实时操作中心的业务规范中注重供应链安全,将供应链风险管理纳入DLA的任务保障过程和整体风险管理框架中,以持续性和系统性地解决供应链安全问题。

《战略》提出了供应链安全的战略重点。第一,供应链安全制度化。通过建立标准化、可重复的流程,评估供应链漏洞。第二,保护重要数据安全,即其完整性和访问权限。具体措施主要包括注重供应商网络安全、控制数据的流出等。第三,选择可信的供应商,确保全球供应链中产品和服务的质量,防止假冒伪劣产品。第四,增强基础设施、流程、系统和人员的弹性,加强DLA全球供应链弹性,使其在面临破坏及威胁时,仍能保证持续供应。

3.具体方法

在上述体系架构和战略重点指导下,《战略》提出了一系列加强供应链安全的具体方法。第一,记分卡,使DLA能实时监测和评估其全球供应链的安全状况,包括供应链运行情况及商业流程、供应商网络、分配中心、业务系统等因素,以有效保护全球供应链。第二,“DNA标记”法,通过植物DNA构成独特的序列码,以标识电子元器件。DLA采用该方法识别供应链中的假冒电子产品零部件,以及电子元件的供应商、厂家代码、生产批号等详细信息。第三,供应商网络映射,该工具可以映射出第一层至第三层供应商网络,反映上游供应商的财务状况、法律关系、外部关系和合规状况等,帮助DLA识别相关风险。第四,业务决策分析,通过机器学习、多数据源、预测变量、高级分析等手段,评估供应商、项目和价格等方面的风险,以降低采购风险。第五,市场情报机制,DLA通过收集、分析和报告特定市场的相关信息,了解供应商网络的市场状况,以更好地制定采购策略。此外,《战略》强调应注重跨领域、跨部门协作。

健全中国供应链安全的战略与对策

本次的新冠疫情是史无前例的重大公共卫生突发事件,凸显了全球供应链的断裂风险和脆弱性。对此,不能仅从微观视角解决单个企业或行业自身的供应链问题,而应借鉴美国经验,从整个国家供应链安全的战略高度,提出应对各种突发事件的供应链安全保障措施。

多维度对影响全球供应链安全的突发事件加以分类。从载体对象上,包括动物、植物和人类;从载体物上,包括水源、空气、土壤等;从危害程度上,包括地区、国家、国际区域和全球;从行业影响上,涵盖单一部门、部分行业和整体行业;从时间长度上,划分短期、中期和长期。针对每一类事件发生的可能性,制定组合式的实施方案。同时,充分借鉴历史上的经验教训,一个重要的启示是事前准备、及时应对、政策适当,谨防过度反应所造成的经济危害。

本次疫情的重大启示是,应对突发性重大公共卫生事件,必须建立更加独立完整的供应链安全体系,并保障其实施的可行性、高效性、系统性、整体性和弹性。

(一)构建供应链安全合作机制

建立供应链安全风险管理部门,加强跨领域、跨部门协作,建立多层次的合作机制。促进供应链上下游企业、政府部门、高校、研究机构等主体的交流与合作。

(二)确定供应链安全战略重点领域

根据重大公共卫生事件的多样性组合,制定针对性的实施方案,绘制关键产业完整供应链图,建立供应链安全相关流程,并实现全部环节可视化。

(三)供应链安全的风险诊断

审查供应链的关键节点,评估其脆弱性;加强快速调集能力;建立稳定的信息网络平台;加强供应链弹性,使其从危机中快速恢复。

(四)建立开放性供应链安全体系

在推进全球化的过程中加强中国供应链国家安全,塑造全球和国内两套稳定供应链系统,实施供应链多元化、本土化、区域化三个策略,将中国企业的对外直接投资纳入供应链安全的范畴。

(本文转自:《国际经济评论》2020年第4期)


作者:葛琛, 南开大学金融学院博士生;

葛顺奇, 南开大学国际经济研究所所长、教授

陈江滢, 南开大学国际经济研究所博士生

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本文作者:yuneu 网址:http://yuneu.com/post/447.html发布于 2个月前 ( 09-12 )
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